摘   要

　　2024年上半年，地方政府债券发行规模同比下降，再融资债发行大幅增加，规模创近三年新高。笔者认为，需加快地方政府债券特别是新增专项债发行使用进度，促进稳投资效应即时显现；继续强化专项债合格项目储备、做好全流程风险监控，提高资金使用效率；着力优化政府债券结构，提高国债及一般债比重，可视实际情况研究年内调整预算调升财政赤字的可行性。

　　关键词

　　地方债　专项债　稳增长　防风险

　　2024年上半年地方政府债券市场运行特点

　　2024年上半年，地方政府债券（以下简称“地方债”）发行缩量，为近三年最低水平，新增债特别是新增专项债发行进度明显慢于去年同期。但二季度发行有所提速，在到期压力及“一揽子化债方案”实施下，再融资债发行规模大幅增长，规模创近三年新高，其中化债重点省份再融资债占比较高，贵州、天津于二季度再度发行了特殊再融资债。同时，地方债发行期限仍在缩短，发行利率波动下行，6月创新低，市场化水平继续提升。此外，地方债投向领域继续聚焦稳增长、补短板、惠民生板块，信息网络建设、生态环保等领域资金占比有所抬升，专项债用作资本金比例较一季度小幅回落。

　　（一）地方债发行偏慢，规模为近三年最低

　　2024年上半年，地方债发行规模为3.49万亿元，同比下降20.04%，为近三年最低水平1。分券种看，一般债发行1.04万亿元，同比下降31.80%；专项债发行2.45万亿元，同比下降13.69%。分季度看，一季度发行1.57万亿元，同比下降25.40%；二季度发行1.92万亿元，同比下降15.03%，环比增长21.93%。地方债发行较慢主要与以下原因有关：一是超万亿元特别国债等举措对年初稳增长起到了支撑作用，地方政府在上半年快速密集发行新增债券的迫切性有一定下降；二是财政部加强专项债项目审核把关，2024年项目申报及审核时间较往年均有所延长，在地方优质项目储备较为不足的背景下发行节奏有所放缓；三是“一揽子化债方案”下地方政府在债务管理上采取了更为审慎的态度，部分地区投融资受限、新增额度削减，可能影响新增债券的发行节奏。

　　（二）到期及化债压力下再融资债占比近半

　　上半年新增地方债发行1.83万亿元，同比下降33.25%，占全部地方债发行规模的52.28%。其中，新增一般债3324.01亿元，同比下降23.48%，完成全年限额（0.72万亿元）的46.17%；新增专项债1.49万亿元，同比下降35.09%，完成全年新增限额（3.9万亿元）的39.14%；再融资债发行1.67万亿元，同比增长2.09%，为近三年来最高水平，占全部地方债发行规模的47.72%，同比大幅提升10.34个百分点，主要与地方债到期高峰来临以及“一揽子化债方案”持续推进有关。

　　（三）重点省份再融资债占比较高

　　新增债方面，广东、山东、浙江等地新增债发行规模较大，均超1500亿元；上海、浙江、广东、甘肃等地新增债占比较高，均超七成；贵州、宁夏、云南、上海、青海等5省份均未发行新增专项债，其中除上海以外均为化债重点区域。再融资债方面，天津、贵州、江苏再融资债发行规模超过1200亿元，位居全国前三；宁夏、贵州、天津、辽宁、云南、青海、内蒙古、重庆等8省份再融资债占比超六成，均为化债重点区域，其中贵州、天津再度发行1087.65亿元用于偿还存量债务的特殊再融资债。

　　（四）发行期限缩短、利率下行，市场化水平继续提升

　　上半年地方债加权平均发行期限为12.69年，同比缩短1.12年，较一季度缩短0.01年。其中，一般债平均发行期限为8.25年，同比延长0.35年，较一季度缩短0.10年；专项债14.59年，同比缩短2.51年，较一季度缩短0.16年。地方债发行利率整体波动下行，长端下行幅度更大。上半年地方债平均发行利率为2.46%，同比下降51.75BP，较一季度下降0.07BP。分月度看，发行利率呈波动下降态势，其中6月为近年来最低水平；分期限看，长端下行幅度更大，5年期以上地方债发行利率均下降超40BP，其中30年期下行幅度达62.42BP。地方债发行市场化水平继续提升，地方债整体利差继续处于15BP以内，为11.89BP，同比走阔1.34BP，但较一季度收窄0.89BP。

　　（五）信息网络等新基建发力明显，专项债用作资本金比例较一季度回落

　　上半年，专项债投向领域主要集中于市政及产业园区（25%）、交通（21%）、民生服务（17%）、棚改（8%）、信息网络建设（8%）。值得注意的是，在政府投资重点支持关键核心技术攻关、新型基础设施、节能减排降碳的要求下，信息网络建设等新基建领域以及生态环保领域专项债占比大幅增加，积极助力加快发展新质生产力，塑造绿色发展新动能新优势。同时，河南发行520亿元新增专项债用于“存量政府投资项目”2。此外，有约1400亿元专项债用作重大项目资本金，占全部新增专项债的9%；占比与去年全年持平，较今年一季度回落约2个百分点。从投向领域看，仍主要集中在交通基础设施领域（85%），其次为市政和产业园区基础设施（10%）、农林水利（2%）、生态环保（2%）；从投向区域看，有22个省份将专项债用作重大项目资本金，其中广东将专项债用作资本金规模较大，陕西将专项债用作资本金比例较高。

　　当前地方债发展面临的挑战

　　当前，地方债结构与效率的错配凸显，财政收入承压，地方债发行节奏与财政支出进度被动紧缩，地方债发展面临一定挑战。

　　（一 ）地方债发行节奏与财政支出被动紧缩

　　2024年上半年，地方债发行进度及财政支出进度整体偏慢，不及市场预期。具体来看，地方债特别是新增债发行规模下降，发行节奏偏慢，新增专项债完成全年限额仅39.14%，低于去年同期18.02个百分点。在收入端下滑的掣肘下，全国广义财政支出同比下降2.8%，一般公共预算支出、政府性基金预算支出完成全年预算进度均处于较低水平。受此影响，今年以来基建投资增速低于去年同期且呈逐月回落态势，上半年基建投资增速较去年同期回落1.8个百分点，至5.4%，新增专项债及财政支出对基建投资的支撑效应或有所受限。

　　（二）有效项目储备仍不足

　　近年来，随着经济运行效率走低、传统基建领域逐步饱和，地方债尤其是专项债优质项目储备不足的问题逐渐显现，同时衍生出项目用途调整频繁、资金使用进度偏慢等现象。根据中诚信国际统计，2024年上半年超七成专项债项目本息覆盖倍数不到2倍。2023年10月至2024年6月末，地方债用途调整事件超过50起，远超去年同期，对“债务—资产”高效转化和稳增长作用的发挥形成制约。

　　（三）政府债务结构仍待优化

　　在地方债持续扩容的同时，其内部结构面临一定失衡，或影响财政运行整体效率。一方面，目前我国中央政府杠杆率低于地方政府，且与美、日等国家相比具有较大加杠杆空间；另一方面，地方政府存量债务中专项债务占比超60%，新增债务限额中专项债占比超80%，而其对应的政府性基金收入占广义财政收入的比重仅为40%，债务结构与财力的错配在一定程度上影响财政的长期可持续。在债务快速扩容叠加结构失衡的背景下，地方还本付息压力加大。根据中诚信国际研究院估算，2023年，地方债财政资金还本付息额达1.6万亿元，其中专项债还本付息共计1.1万亿元、占比超六成，地方债付息支出占地方本级广义财政收入的比重为6.7%，较2019年大幅抬升3个百分点；2024年上半年，地方债付息规模超6000亿元，同比增长近10%，其中专项债付息占比超过六成。过高的还本付息压力会挤压“三保”等基本支出，尤其在专项债项目收益难以还本付息时，地方政府可能挪用部分一般公共预算资金还本付息，在一定程度上影响地方财政可持续。

　　展望及建议

　　后续来看，稳增长压力下需加快地方债特别是新增专项债发行使用进度，推动稳增长效应及时显现。同时，需继续强化合格项目储备，落实党的二十届三中全会“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”的部署，并做好全流程风险监控。此外，需进一步优化政府债券结构，可研究年内调升赤字和一般债额度的可行性。

　　（一）稳增长压力下应加快新增专项债发行节奏，推动稳增长效应及时显现

　　需加快新增专项债发行使用节奏，积极发挥逆周期调节作用。据中诚信国际研究院估算，年内仍有约4万亿元地方债待发。在政策敦促下，三季度新增债发行节奏有望加快，发行规模或近2万亿元，其中新增债规模或达1.6万亿元；伴随到期高峰来临，再融资债也将加大发行力度，三季度发行规模或近万亿，同时特殊再融资仍有发行1.43万亿元的空间。此外，为更好适应专项债大规模快速发行的需求，落实党的二十届三中全会“健全政府投资有效带动社会投资体制机制”的要求，需加强专项债投融资协调对接，深化投资审批制度改革，积极拓宽多元化投融资渠道，推动民营企业参与专项债重大项目建设，加大金融机构配套融资对接支持力度，更好带动全社会扩大有效投资。

　　（二）继续强化合格项目储备、做好全流程风险监控，提升“债务—资产”转化效率

　　（三）合理优化政府债券结构，可视实际情况研究年内调整预算调升财政赤字的可行性

　　近年来，我国对赤字率的控制相对谨慎，今年赤字率拟安排3%，虽有1万亿元特别国债的加持，但广义赤字率仍同比下滑0.3个百分点至6.6%。实际上3%的赤字率并不应该是政府加杠杆的硬性约束，高于3%也不等同于过度举债。从各国实践看，美国、日本等全球主要经济体赤字率常年在3%以上，欧盟各成员国也经常出现高于3%的情况，但并没有发生债务危机。需以发展、动态的眼光去看待赤字率，结合我国目前的经济发展阶段、债务特点去评估，适当提高对赤字率合理小幅上升的容忍度。面对当前及未来的经济运行压力和高质量发展需求，可在保障财政可持续的前提下研究赤字调升的可行性，调升的财政赤字可用于增加基层民生补贴、发放消费券、偿还政府拖欠账款等，进一步助力稳预期、提信心、扩内需。党的二十届三中全会强调“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，在地方财政承压的背景下可以增加中央财政赤字的方式为主，可考虑适当增发国债并转移地方使用，减轻地方化债与发展的压力；同时可以考虑适度增加地方一般债额度、提高一般债占比，既能缓解地方“三保”压力，也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险。

　　注：

　　1．本文数据来源于Wind，由中诚信国际整理。

　　2．该类项目不同于专项债资金支持过的存量项目，根据地方债发行披露文件，该类新增专项债资金投向“存量政府投资项目”且未披露项目“一案两书”。

　　参考文献

　　[1]毛振华，孙晓霞，闫衍，等．中国地方政府债券发展报告（2023）[M]．北京：社会科学文献出版社，2023．

　　[2]闫衍，袁海霞，汪苑晖．如何发挥“债贷组合”稳投资作用[J]．金融博览，2023（1）．

　　[3]闫衍，袁海霞，汪苑晖．补短板专项债加速发行，稳增长基建托底经济——地方政府债券撬动投资规模的测算及展望[J]．财政科学，2019（6）．

　　[4]袁海霞，汪苑晖，闫彦明．稳步扩容规模创新高 更加注重“质”“量”平衡——2023年中国地方政府债券发展分析及展望[J]．债券，2024（1）． DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2024.01.009．

　　[5]袁海霞，汪苑晖，鲁璐．地方债化解核心逻辑、化债思路与政策建议[J]．财政科学，2023（10）．

　　[6]袁海霞，汪苑晖，闫彦明．本轮地方债置换如何看？[J]．现代金融导刊，2023（12）．

　　◇ 本文原载《债券》2024年8月刊

　　◇ 作者：中诚信国际研究院执行院长、中国人民大学国发院中国政府债务研究中心联席主任　袁海霞

　　中诚信国际研究院资深研究员　汪苑晖

　　中诚信国际研究院高级研究员　闫彦明

　　◇ 编辑：李劼　鹿宁宁

责任编辑：赵思远

竺德星（记者 黄俊坤）09月20日,#endText .video-info a:hover{color:#d34747;}

竺德星（记者 谢台念）09月20日,‍‍9月9日，来自荷兰的姐弟兰金金和沈达一起来杭州寻亲。23年前，他们被一对来自荷兰的夫妇收养。 前天，弟弟沈达的亲生父母在龙游找到并确认，杭州公安仅用4小时做出DNA鉴定结果。昨天，在上海浦东机场，沈达和亲生父母拥抱相认。 9月9日，姐弟俩来杭当天，“快找人”栏目记者第一时间联系西湖区公安分局永辉工作室负责人隋永辉，当天下午就给姐弟俩采集了DNA。 兰金金和沈达这一家和快报结缘23年。2001年12月14日，来自荷兰的哈塞尔夫妇来浙江办理收养孩子手续后，不小心把包落在出租车上，文件丢了收养的孩子就无法跟他们回荷兰，杭州警方迅速找到出租车找回了包。11对来自荷兰的夫妇一起来浙江收养中国孩子，其中哈塞尔夫妇先后收养了兰金金和沈达。都市快报早年报道截图 今年暑假，兰金金大学毕业，希望可以亲口告诉亲生父母，弟弟沈达陪她一起来中国寻亲。 9月12日有了新线索，弟弟沈达的家乡可能在衢州龙游县模环乡模环村一带。快报记者分为两路，一路陪姐弟俩到宁波恩美儿童福利院了解当时情况，一路赶去龙游当地走访。这些年只要想到儿子心里就有个石头压着 前天下午，记者和两名志愿者赖小珍、徐建明赶到模环村，村委书记看到此前快报报道，跟志愿者反馈：“我们这边有个人很像。” 在村委门口，记者见到一对中年夫妻，女子抱着一个女婴，男子姓胡，54岁。 他说，在2000年-2003年，他和妻子曾在宁波打工，在2002年9月2日生下一个男孩，这是他们的第二个儿子。当时大儿子已经5岁，4岁时被诊断出严重听力障碍，治疗花了不少钱。当时他们刚出门打工，他在一家电动器具厂上班，受工伤右手中指断了一截。妻子在一家服装厂，收入都不高。怀孕后，妻子辞职回到老家，生完孩子后休息了一个月，带着孩子回到宁波，没有奶水只能喂孩子奶粉。因为经济拮据，夫妻俩经常吵架。胡大哥夫妇 “我那时脾气不好。”胡大哥说，一天夫妻俩再次吵架，“我当时太冲动了，觉得自己养不好孩子了。”他说自己把孩子抱了出去，从北仑区坐车到海曙区，放在中山广场。“孩子穿着他妈妈一件带帽子的毛线衣，很长，到他大腿下面，我还放了一罐奶粉一点现金。在边上一直等，等了两个多小时。” “我当时不知道，他回来才说把孩子放在公园了，我问他在哪里，让他把孩子还给我……”妻子在一边抹眼泪。胡大哥在回忆当时的情况 2003年，夫妻俩回到了龙游。这些年他经常看寻亲节目，努力工作挣钱，想着找到儿子时能尽量弥补。 胡大哥说，只要想到这件事，“心里就有个石头压着”。 他曾在2002年11月28日《宁波日报》上看到一篇报道，是说派出所发现一名男婴，他以为和自己儿子有关，就一直保存着，希望将来凭报上的信息找到儿子。 胡大哥抱着女孩抹泪4小时出结果：是亲生的！ 采集了胡大哥和妻子的DNA后，记者马上往杭州赶，前天傍晚把样本送到西湖区公安分局永辉寻亲工作室。 前晚8：42，经过西湖刑侦大队技术民警加班加点，比对结果出来了：胡大哥夫妇正是沈达的亲生父母！ 姐弟俩已经买好9月19日上午从上海出发的机票，得知结果，胡大哥夫妇当场决定，马上出发赶去上海。 航班起飞时间是上午10点15分，最迟上午8点30分办好登机手续。龙游模环乡到上海浦东机场400多公里，开车要6个多小时。 胡大哥和妻子连夜从龙游赶往上海，记者也从杭州连夜赶往上海，约定早上5点30分在机场见面。分别23年后在机场相认 “这是你的父亲，你的母亲。”在浦东机场出发厅，胡大哥夫妇和姐弟俩面对面相迎走来。 胡大哥和沈达在机场拥抱 妈妈一下抱住沈达，哭了，“儿子啊，妈妈好想你，一直等你……”她边哭边抚摸着儿子的头，爸爸抬头看着儿子，眼里充满内疚。 胡大哥夫妇抱着儿子 沈达听不懂中文，笑着用英语说：“我很高兴和你们见面。”三人的手紧紧握在一起。 胡大哥夫妇和沈达握着手 沈达又向亲生父母介绍姐姐金金，“我是他现在的姐姐”。金金也和弟弟的亲生父母一一拥抱，她为弟弟找到亲生父母高兴，一夜没睡。 爸爸给姐弟俩一人一个红包，记者告诉姐弟俩，这是中国传统，每年过年长辈都会给晚辈发压岁钱，寓意“岁岁平安”，姐弟俩高兴地接下了。 妈妈拎着一只24寸旅行箱，莲子、猕猴桃、月饼等，塞得满满当当。但有些不能带上飞机，托运的行李也会超重，大家蹲下来一起整理，还是有一大堆。 妈妈小心翼翼地问：“莲子带走可以吗？”说完，她眼睛一红。 胡大哥妻子带着24寸行李箱 志棠白莲是龙游当地著名的特产，莲子也有吉祥祝福的寓意。“这是你妈妈的一份心意，你们收下，她能感到一些安慰。”姐弟俩听了记者的话，接过莲子。 “我们来付超重行李的费用。”爸爸胡大哥说。超重的行李托运费2000多元，他毫不犹豫去排队付款…… 沈达搂着妈妈的肩膀，妈妈笑着靠在儿子肩上，那是一个母亲满足的笑容。 沈达和亲生母亲合影 告别的时候到了。 金金拿出一块月饼，交给沈达，“你和爸爸妈妈分来吃，你们一起过一个中秋节吧”。 胡大哥夫妇和儿子一起吃月饼 沈达接过月饼，分成三块，一块给爸爸，一块给妈妈，一块给自己。三个人站在机场安检口前， 吃着月饼，过了一个特殊的中秋节 。橙柿互动·都市快报 记者 杨丽 李师礼编辑 成嘉怡视频 陈雪艳审核 毛迪 王晨郁

美国在菲律宾部署“堤丰”中程导弹系统 资料图美国和菲律宾，正在酝酿新阴谋。我们也不用怀疑，阴谋首先指向中国。9月19日，中国外交部记者会，有这样一则问答。路透社记者询问：发言人林剑回答：林剑也没有掩饰，中国很愤怒。很愤怒就因为美国和菲律宾，完全没安好心。路透社记者其实说得很清楚了，美国和菲律宾违背承诺，不仅没撤走在菲律宾的美军中导系统，而且还在进行作战测试。“堤丰”中程导弹系统搭载能够打击中国目标的巡航导弹看当天的路透社报道，内容更详实。1，这套中程导弹系统名为“堤丰”，路透社的报道就很直白，这套系统“以搭载能够打击中国目标的巡航导弹”。今年4月，美国在靠近台湾岛的吕宋岛部署该套系统，用以参与年度美菲联合军演。2，路透社更直言：菲律宾是美国在亚洲重要的战略盟友，位于台湾的南方，一旦中国对台湾发动袭击，菲律宾将成为美军协助台湾的关键基地。但部署在中国家门口，这显然是对中国的严重挑衅，是对地区安全的极大威胁。3，这也是冷战以来美国首次在亚洲部署中程导弹系统。该系统由洛克希德-马丁公司设计，主要用于发射“战斧”巡航导弹或“标准-6”导弹，最大射程达1800公里，“可以抵达中国东南沿海和解放军在南海的多处基地”。4，按照中国外交部的说法，菲律宾曾“公开承诺”，要撤走美国的中导系统，但菲律宾官员最新表态，虽然美菲演习将于9月结束，但“他们不知道有任何立刻撤走该系统的计划”。5，而且，美菲军队最近还在进行相关训练，“测试该系统在地区冲突中的实战可行性”，美国国会研究局一份报告则称，“尚不清楚这种临时部署最终是否会成为永久性的”。请注意：原来菲律宾承诺，9月份撤走该系统，但现在遥遥无期。我看到，还有相关官员声称，考虑到在菲律宾部署中导系统对“威慑中国具有战略意义”，“我们就是想让他们彻夜难眠。”也就是说，当初以联合军演名义，美国偷偷在菲律宾部署中导系统；后来在国际社会压力下，相关方面承诺，演习结束该系统随即撤离；但现在，美菲都开始耍赖，试图将中导系统留在菲律宾了。美菲演习于9月结束但双方试图将中导系统留在菲律宾中国不能答应。别忘了，当年的古巴导弹危机，就是美国指责苏联在古巴部署可携带核武器的中程导弹。己所不欲，勿施于人！所以，发言人林剑用了“三个严重”，痛批美菲的做法，“严重开历史倒车，严重威胁地区国家安全，严重加剧地缘对抗，已引起地区国家的高度警惕和关切”。事实上，不仅中国强烈反对，俄罗斯也表达过强烈不满。普京此前公开表态，俄罗斯有必要开始生产和部署中短程导弹。按照俄罗斯媒体的分析，导火索，就是美国在菲律宾部署“堤丰”系统，让俄罗斯感受到了威胁。今年5月，中国国防部新闻发言人吴谦就警告：中导是极具冷战色彩的战略性、进攻性武器。美方此举是开历史倒车，鼓动阵营对抗，强化军事同盟，挤压别国安全空间，将进一步打破地区战略平衡，制造新的紧张对立。吴谦警告：菲律宾将自己绑上美国战车，“引狼入室”定将反噬自身，“火中取栗”必定自食苦果。就在今年7月，在老挝万象东盟会议期间，王毅与菲律宾外长马纳罗会面时，也撂下一句话：菲如引入美国中导系统，将制造地区紧张对立，引发军备竞赛，完全不符合菲律宾人民的利益和愿望。一句话，美国开历史倒车，菲律宾引狼入室，但中国绝不答应，后果很严重。中国海警船驱离菲船只最后，怎么看？中国和菲律宾关系，真是不容乐观。菲律宾言而无信，美国更不断点火浇油。我们看到，菲开放大量军事基地，让美国大兵进驻；菲在南海不断滋事摩擦，严重消磨中国的耐心；而且，菲还试图火中取栗，有意引入美国中导系统。这都是在严重挑战中国底线。我之前引用过韩非子的一句名言：国小而不处卑，力少而不畏强，无理而侮大邻，贪愎而拙交者，可亡也。当然，韩非子这句话，有特定的时代背景。现代社会，国大国小，一律平等。但我们看看历史，更看看当下，多少国家，被韩非子说中了呢？中国保持了足够的耐心，但耐心总是有限度的。尤其是中导系统，这确实是带有浓重冷战色彩的战略性、进攻性武器，当年美国不能允许苏联在古巴部署，为什么现在自己要部署到菲律宾？别真把中国逼到“是可忍孰不可忍”的境地。何去何从，美国和菲律宾真要三思啊！来源：牛弹琴