1999年6月召开的全国教育会议，明确提出我国基础教育实行“三级课程”的构想，即改变原来由国家统一制定课程计划、教学大纲，统一安排教材的做法，在同一所学校里，实行“国家课程”、“地方课程”和“学校课程”并举。这是我国跨世纪教育改革的新举措，由此产生的问题是：为什么要实施“三级课程”？“三级课程”中的“地方课程”和“学校课程”指的是什么？实施“三级课程”对地方教育主管部门意味着什么？对中小学又意味着什么？“地方课程”和“学校课程”如何开发等等，都属有待探索的新课题。

    一、为什么要实施“三级课程”？

我国原先长期实行全国统一的课程设置，属“国家本位”课程；从20世纪80年代中期开始，基础教育实行在国务院统一领导下，地方负责、分级办学、分级管理的体制，在一部分省、市试行“地方课程”；在此基础上，从现有起，又赋予学校以一定的课程自主权，从而形成国家、地方与学校三级课程行政主体的结构，这是一项鲜有先例的尝试。

课程由谁决定，属于课程行政范畴。世界各国，依照课程行政主体之别，形成不同的课程行政体制。如法国自拿破伦统治时期开始，一向主要由中央政府以指令性文件规定全国统一的基础教育课程，以迄于今，称为“国家本位课程”；俄国早在1917年十月革命以前，就参照法国先例，实施集中统一的“国家本位课程”；美国一向实行地方分权的行政管理体制，各州自为其政，在同一州范围内，不同社区的课程设置也有一定区别，大体上属于“地方本位课程”；英国政府一向对学校课程不加干涉，基本上由学校自主决定课程，称为“校本课程”。

不同国家的课程行政模式，大都有其历史的渊源，在一定时期、一定范围内，都对本国教育的发展起到积极作用，不过，这些课程行政体制各有利弊。时至20世纪末，国际竞争加剧，社会变化加快，“一元化”的课程行政体制（无论是“国家课程”、“地方课程”还是“校本课程”）的不足之处，更加显示出来，故当代课程行政体制在不同的国家开始出现两种不同的变革方向：原先奉行课程行政地方（或学校）分权的国家，如英国、美国，开始有意识地加强“国家课程”或加强中央对地方和学校课程的干预；而原先奉行课程行政中央集权的国家，如俄国，则开始赋予地方和学校以一定的课程权力。

建国以来，我国长期实行中央集权的课程行政体制，在当时的历史条件，这种课程行政体制在我国教育发展过程中曾经起到过一定的积极作用。不过，这种课程行政体制，导致国家教育主管当局对课程“统得过死”，既不能照顾到欠发达地区的现状，更不利于鼓励发达地区的办学积极性。改革开放以来，各地区之间在经济、文化、教育的发展水平和需求方面，差距加大，故原有课程行政体制的改革势在必行。至于采用以什么课程行政体制取代“国本课程”体制，又需从国情出发。关于我国的课程环境，值得注意的是：

1、在我国，传统的集中机制在政治和文化生活中影响深远，尽管必要的自主权已成为现实的需要，毕竟缺少普通的文化和心理的认同与支持。

2、我国以往以曾有过程权力下放的尝试，由于缺乏必要的法制观念、规范意识与监督机制，以致“一放就乱”。

3、多数地区的多数学校缺乏课程自主开发的意识与经验，师资力量和教育条件参差不齐，习惯于按政府规定的课程计划进行教学，缺乏独立设计课程的自觉意识与训练。

4、在我国，实行“学校课程”的配套措施，如独立的课程中介机构与指导力量、学校的课程监督机制、社会对学校课程改革的参与、干部与师资培训模式的转换等，尚不具备。

所以，我国目前只能有限地触动原来的集中机制，实行以“国家课程”、“地方课程”为主，以“学校课程”为辅的课程权力主体结构，是符合中国国情的决策。

二、什么是“校本课程”？

对我国中小学来说，“国家课程”早已司空见惯，对“地方课程”也不陌生，现在最需要弄清楚的是“学校课程”。

关于为什么要赋予学校以自主决定课程的一定权力，这同20世纪以来“课程”观念的变化有关；至于什么是“学校课程”，“学校课程”对学校和教师意味着什么，不妨看看若干发达国家对这个问题如何思考，如何运作，并结合我国实际情况加以分析。

大致说来，20世纪以前，人们考虑教育内容，关注较多的是“教什么(what)”的问题，即内容本身；从20世纪初到20世纪中期，现代课程理论开始较多地关注“如何开发课程(how)”的问题，这种关注产生了许多至今尚有实用价值的课程开发模式；20世纪70年代以来，课程理论开始关注“谁来开发(who)”、“在什么地方开发(where)”等问题，这种关注引起了对旧有的一些课程问题的反思，并产生了一系列的新认识。这些新的课程开发观念，大致有这样一些：

１、促进课程变革的起点，应该是实践者的“问题”，而不应是外在于课程实践的那些“改革家”的理念。

２、学校和老师是课程开发的贡献者，而不只是被动的接受者。

３、教育改革应该在发生教育的地方进行，学校有理由也有资格成为设计课程的理想空间。

４、学校在保证课程改革“生根”方面具有决定性的作用，没有这一保证，课程改革难以真正维持下去。

５、真正持久的课程改革，必须依靠实践者的参与。

６、没有教师的专业发展，就谈不上课程开发。

７、原先奉行的课程开发的“研究——开发——推广”策略，周期太长，缺乏灵活性，往往滞后于社会的变革，不能及时反映科技进步和社会需求。

这些观念，并非课程领域独有，更确切地说，它其实是20世纪70年代“校本运动(school—based movement)”的一个组成部分。这个“运动”在教育研究上的反映，以对“行动研究”(action research)的大力倡言为代表；在教师教育上的反映，有“以学校为本位的教师教育（school—based teacher education）”；在教学上的反映，有“教师的自我反思”、“反思性教学”；在课程领域，就有了我们所谓的“学校课程”或叫“校本课程开发 （school—based curriculum development）”。

“校本课程开发”概念，最初由Furumark和McMullen于1973年提出，关于这一概念的涵义，存在一些不同的认识。1979年，经济合作与发展组织（OECD）给“校本课程”开发下了一个比较简单的定义，虽然简单，却也道出了它的根本含义：“校本课程开发是指基于学校自发的行动，促使地方和中央教育当局之间的权力和责任重新分配，因此学校获得法律和行政的自主权和专业地位，从事课程发展的过程。”

就目前比较普遍的认识，无论是“学校课程”还是“校本课程”，并不是单一的概念，它在几个变量上，都涵盖甚广；就开发的人员而言，既可以是小组式的开发，也可以是全体教师参与的开发，还可以是校内外合作的开发；就开发的程度而言，它既包括新编教学材料，也包括改编、选择教学材料；就开发的范围而言，既可以是全部课程的开发，也可以是部分的、单门科目的开发；就开发的时限而言，它既可以是短期的，也可以是中期、长期的。

所以，事实上，“学校课程”并不是一个全新的事物，在实践中，基于学校的课程选择、改编和开发早已存在，在我国过去的实践中，也事实上普通存在着对教材或多或少的改编；不过，这并不意味着我国已有足够的“学校课程”开发的经验，要进行“学校课程”的开发，需要一系列的条件，而在我国大多数学校，这些条件并不是轻易就可以达到的：

１、明确学校办学宗旨。

我国由于长期实行中央集权的教育机制，多数学校对自己的办学宗旨缺乏独立思考，近些年来，许多学校虽以各种形式提出了自己的办学思想，往往大而化之，实际上并不明确。缺少明确的目标意识，在我国各学校中甚为普遍，这个问题如果解决不好，“学校课程”的开发很容易徒具形式，缺乏必要的理性基础。

２、让老师理解学校的办学宗旨，并达成一定程度的共识。

与企业等其他利益集团相比，学校结构松散，观念（尤其是长远目标）的分享和统一比较困难，如不能促使教师在办学宗旨上达成必要共识，“学校课程”开发容易扭曲为“教师本位的教材开发”，教师各自为政，课程开发失去长远价值。

３、学校内部评价机制的建立和完善。

我国中小学校，长期以来习惯于接受外部的评价，以外部评价的标准为追求的目标，内部评价的意识、机制和技术都不见长；而“学校课程”（在较广的范围内，也包括“地方课程”）的开发和改进，很大程度上依赖于学校的内部评价，在这方面，我国中小学尚有相当工作要做。

４、教师的专业知识和技能。

至上世纪90年代中期，经过十几年的努力，我国大部分中小学教师的“外部素质”（以“学历”为标志）已经基本达到法律要求，教师教育的重心开始转向“内部素质”（以专业知识、理论水平、研究能力等为标志）的提高，但毕竟刚刚开始，大部分教师的“内部素质”，尤其在课程开发的知识和技能方面恐怕离开发“学校课程”还有一定距离。

还有必要的资源，如硬件、软件、经费、时间等。

好在我国不是贸然实施“校本课程”，只是在“三级课程”框架中，赋予学校有限的课程自主权力，“学校课程”问题可以逐步解决。

三、“三级课程”对地方教育主管部门意味着什么？

在我国，由于长期以来实行集中制的课程管理体制，不仅中小学教师和校长普遍地缺少课程自主意识，地方教育主管当局对学校课程主体地位的认同，也还须经历一个逐步适应的过程；至于“地方课程”与“学校课程”的决策程序与监督机制、地方主管当局对学校课程的指导，都有待探索。“三级课程”要想真正得到落实，对地方教育主管部门来说，至少需要明确的是：

１、更新观念。

地方教育主管当局，根据“三级课程”的构想，转换自身在课程决策中的角色地位，即：在国家级课程标准指导下，自主决定本地区课程标准；同时，尊重学校在容许的范围内，自主决定校级课程标准。

２、调动社区资源，加强课程研究。

调动社区资源，既是实施地方课程和学校课程的初衷之一，也是地方课程与学校课程得以真正实施的保障条件。地方教育主管部门应利用自己的优势，在调动社区资源方面，有所表现。

“三级课程”的实施，需要地方教育主管部门根据国家制定的课程标准（第一级标准，一般为“起码标准”），制定适于本地区的课程标准或指导纲要。这需要地方教育主管部门调动教科所、教研室等力量，对课程问题进行研究，必要的时候可能需要成立专门的课程研究与开发机构，同时可能需要加强与课程专家、学科专家的合作，最好能够建立起自己的一个比较可靠的课程开发班子或建立一套易于操作的课程开发程序。

３、加强监督。

课程权力部分地从政府转移到学校之后，会遇到一系列的问题：这些转移到学校的课程权力，由谁掌握？如果由校长或学校行政机构掌握，如何保证课程决策合理、有效？通过什么程序才能确保课程决策的合理有效？就国外的经验看，英国有“学校董事会”，法国有“家长委员会”，均行使对学校课程决策的监督。我国地方教育主管部门，一向有监督学校事务的责任，实施“三级课程”后，各学校的课程决策由什么机构监督、如何监督，自然会有一些新的尝试，但地方教育主管部门在这方面的作用即使有所淡化，也必然有不可替代的地位。

４、研制和调整地方课程策略。

单靠国家的一个文件不能解决所有问题，地方教育主管部门有必要根据“三级课程”的要求调整自己的课程政策，这些政策可能包括：

(1)抓“少同”，求“多异”。

关于课程内容与教学时数的控制，国家范围内确立统一的课程理念、课程价值原则和合格水平的标准（起码标准），为第一级标准；各地区从当地实际情况出发，规定第二级标准；在这两级标准的框架内，给学校以自主选择课程的余地，由各个学校确立第三级标准。

(2)抓“大”放“小”。

在课程各个层面上（课程计划或教学方案，学科规范或教学大纲，教材规范或教学用书，课程表），国家抓“课程计划”，不干预教学大纲与教学用书，各个地区抓地方性的“课程计划”、“教学大纲”与通用教材，允许部分学校自主择定教材，为便于运作，不妨从“选修课”、“活动课”入手。

(3)抓“目标评估”，放“过程控制”。

课程管理，逐步从“过程控制”向“目标评估”过渡。

(4)抓“弱”放“强”。

择定管理水平、师资水平较高的学校（强校），进行“课程松绑”的试验，而对管理水平差、师资水平不高的学校（弱校），仍需要地方教育主管部门给予较多的规范。

四、“三级课程”对我国中小学意味着什么？

“三级课程”的实施，将使我国各中小学拥有比过去更多的课程决策权力。由于课程在教育活动中的特殊地位，这一业务自主权的提高，并不仅仅意味着有了选择甚至编写教科书的自由，更重要的是，它为学校提供了更大的空间，在这个空间里，学校能够更好地对自己的办学思想进行梳理，并以学校为单位，对课程领域中一些长期解决不好的难题，尝试加以解决，为以后的课程改革积累经验。——当然，这同时意味着学校将在加强校内外沟通、加强师资培训等方面担负起更大的责任。

１、明确办学宗旨。

课程权力的提高，使学校有更大的空间可以实现自己的办学宗旨，办出自己的特色，使自己的学校更能满足社区的需要，从而拥有更强的生存和发展能力。当然，这个权力的合理利用，首先要确立学校办学宗旨。所谓学校办学宗旨，不止是一个或一套口号。可行的办学宗旨，既要有充分的经验基础，即基于对所在社区与学校各方面需要与条件的分析，更需以一套课程体现。

２、加强校本师资培训。

从已掌握的材料看，有些国家，如秘鲁，试行“学校课程”的努力最后以失败告终，失败的最大原因，是“学校课程”没有得到家长和教师的认同。这个问题我们国家同样也会遇到。家长对新的课程行政模式能否认同，根本上是一个社会问题，除必要的宣传外，需要进行考核、选拔制度的改革；教师对这种新的制度能否认同，则更多地取决于他们能否得到资源（包括时间、经费等）、技术上的支持。

因此，“三级课程”实施之后，对教师的培训将显得非常重要，其中，以学校为本位的师资培训将在其中占有突出的地位。这种培训不但在根本的指导思想上与“学校课程”是一脉相承的，在具体的操作上，也只有以学校为本位的培训，才能真正促使教师分享学校的办学宗旨、掌握和分析校内外资源，从而有效地开发“学校课程”。

３、进行课程试验。

在20世纪世界范围内的课程改革历史上，有一些矛盾是历次课程改革的倡导者们试图解决、但一直没有很好地解决，比如：分科与综合的矛盾、选修与必修的矛盾、普及与提高的矛盾，以及课程内容中职业教育与普通教育的矛盾等。我国在80年代中期以来的课程改革中，也突出地遇到了这些矛盾，在“国家课程”一统天下的格局下，在这些矛盾之间进行抉择风险甚大；即使在一些省市进行“地方课程”的试点，要处理这些矛盾也殊为不易。实施“三级课程”后，各地方、各学校可以根据自己的实际情况进行尝试，积累经验。

此外，在科学教育日益受到瞩目的今天，探索如何加强科学教育、开发一些旨在培养学生探究能力的课程，也是各学校大可有所作为的领域。就我国的现实情况而言，探索如何建立课程目标体系、如何进行课程评价，也值得各地方、各学校进行尝试。

五、结语

实行“三级课程”，是我国课程改革的既定方略，它在激发地方和学校的办学活力、加强学校与社会的联系、促使学校更好地为社区服务方面，有不容低估的潜力。不过，由于我国缺少地方和学校业务自主的传统、教育的基础尚属薄弱，“三级课程”即使能够得到广泛认同，如若相关的教育管理模式、选拔制度、监督制度等不能作以相应变革，“三级课程”也很可能因为缺少外围的保障而失去应有的活力。

单就“学校课程”而言，也应该认识到它内在的一些危险，诸如：赋予学校的课程权力被误用于追求一些时髦但缺少长期价值的目标；可能导致兴趣主义而不能保障学校教育应有的学术性；“学校课程”对教师的专业精神和专业技术的要求提高，与教师专业精神和专业技术的现状不相符合；增加了学校的行政管理负担等等。

就我国的现状来看，无论是课程理论界，还是各中小学，对课程开发技术的了解和掌握都非常薄弱；而“地方课程”、“学校课程”作为一项政策一旦确定，最核心的问题就不再是“学校课程”的所谓“理念”问题，而是课程开发（不管是“国家课程”的开发，还是“地方课程”、“学校课程”的开发）技术的问题了。课程开发的技术如若得不到相应的研究，有关的知识如若不能及时地得以普及，“三级课程”，特别是其中“地方课程”和“学校课程”的开发将很难保证其科学性、有效性，“三级课程”所设想的许多“优点”就极有可能成为泡影，甚至导致一些意想不到的负面影响。